人大代表约见，是闭会期间人大代表在视察或调研活动中就某方面问题约见本级或下级国家机关负责人，面对面提出建议意见，并听取说明和解答的专项活动。它是人大履行监督职能的重要举措，相对传统的被动监督方式，它一定程度上赋予了人大主动监督权，进一步完善了人大监督机制，对于推进我国民主法治进程具有重要意义。                 

约见制度的来源

众所周知，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，宪法和法律赋予人民代表大会及其常委会对“一府两院”进行监督的权力，在一年一度的人大会期间，人大代表审议“一府两院”的工作报告是行使监督权的重要体现。从目前情况来看，人大会期间人大代表的积极性很高，有意见想法敢于提出来，平时积累的问题都能够得到反映，有的代表甚至敢于对报告投反对票或当面质询“一府两院”的主要负责人，代表们履职意识在逐步增强，参政议政意识显著提高，我国民主法治在一定程度上有了较大的进步。

人大会期间，人大代表可以及时反映问题及提出意见，但在闭会期间人大代表与“一府两院”面对面对话的机会相对较少，即使有意见，也不知怎么向有关部门反映，不利于及时解决有关问题，特别是一些时效性较强的社会事件，倘若反映不及时，往往错过了解决或纠正的最佳时机。为了进一步拓宽民意渠道，充分发挥人大代表的监督作用，我国人大代表约见制度随之而产生，即我国《代表法》第二十一条规定：县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的统一安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。代表按前款规定进行视察，可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人应当听取代表的建议、批评和意见。”它明确规定了人大代表在闭会期间享有约见权，这为人大代表主动监督“一府两院”工作打开了一扇窗口，有利于及时解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

约见制度的意义

    人大代表约见制度拓宽了人大代表监督形式，加强了对“一府两院”工作的监督，其主要作用体现在以下三点：

一、强化人民主体地位。不论是人大会，还是各单位开展的人大代表联络活动，人大代表往往是被动的，主动开展走访、视察和调研等活动相对较少。《代表法》规定人大代表拥有约见的主动权，从观念上改变了传统的“官本位”思想，强化了人民主体地位，权力来自于人民，理应接受人民监督，这是《代表法》第二十一条规定的最重要意义。

二、密切人大代表与人民群众的联系。党的十八大报告明确提出建立人大代表联络机构，密切与人民群众的联系，在约见活动前，人大代表要深入群众，与他们面对面的进行沟通交流，细致全面了解有关情况，听取他们的想法和意见，在此过程中，密切了人大代表与人民群众的联系，增进了彼此间的感情。

三、进一步提升人大代表形象。人大代表通过约见活动，把人民群众反馈的问题及时向“一府两院”提交并要求解决，以及对各项工作开展监督，维护了广大人民群众根本利益。一定程度上改变了当前存在的少数代表“代而不表”现象，促进人大代表依法履行职责，有助于进一步提升人大代表形象。

四、改进“一府两院”工作。由于多方面的原因，“一府两院”工作不一定能考虑全面，决策不一定完全科学合理，约见时，人大代表对“一府两院”有关工作提出意见和建议，使其认识到工作中存在的不足及问题，促使其进一步改进工

“约见难”的原因分析　

虽然法律赋予了人大代表的约见权，但在实践中，这一制度几乎很少得到执行。究其原因有以下几点：

一、缺乏实施主动约见的政治文化环境。由于受传统政治文化影响，人大监督职能被弱化，没有得到相关部门应有的重视。另外，少数代表担心约见搞僵了“关系”，影响个人利益，不愿、不敢去主动约见。

二、少数人大代表履职意识不强。目前，我国并没有设立专职人大代表，人大代表在履行代表职责的同时要兼顾自身工作，在忙碌的日常工作生活中，往往忽视了自己代表身份，对人民群众反映的情况缺乏了解和关注，很少主动约见有关机关负责人，履职意识不强。

　  三、约见制度规定不够详细、具体。《代表法》仅仅赋予了人大代表拥有约见权，但没有就约见的程序、约见的内容、约见的对象以及约见的责任等进行进一步详细规定，人大代表即使想约见，也无具体规定可循。

　  四、约见的情形被严格限定。《代表法》规定人大代表仅在视察活动中可以行使约见权，其渠道过于单一，而且这个视察活动必须由同级人大常委会统一安排。可见，约见的条件较苛刻，不利于代表日常履职，监督权也难以行使。

完善约见制度的意见和建议

为充分发挥人大代表在人大闭会期间的监督作用，积极反映民意，着力解决和改进工作中的不足，促进社会进步。笔者认为，人大代表约见制度将会扮演重要角色，现对完善人大代表约见制度提出一些意见和建议。

    一、营造敢于约见、愿意接受约见的良好氛围。目前，很多单位越来越重视人大工作，积极主动把人大代表“请上门”，听取他们建议，但仍存在不愿、不敢评议的现象，倘若让人大代表主动去约见恐怕勉为其难。因此，笔者建议各级人大常委会以及社会媒体等应先做好舆论宣传，让相关单位负责人在思想上认同人大代表约见；其次，抓好人大代表的培训工作，进一步增强人大代表的责任感和使命感，学习有关国家政策、法律等知识，提高人大代表建议质量，鼓励人大代表敢于评议、善于评议。

二、人大代表约见制度应设置前置程序。由于“一府两院”负责人本身公务繁多，倘若遇到每起事件人大代表都直接约见相关国家机关负责人，不论从时间上还是人力上不一定能随时安排的过来，也不利于节约行政成本。笔者认为人大代表在行使约见权之前，应当先向有关部门提出书面建议，只有在规定的期间没有得到回复或有效解决的情况下，人大代表才可依法行使约见权。

    三、完善人大代表约见程序。当人大代表通过其它间接方式反映的问题在规定的期间没有得到回复或有效解决的情况下，人大代表可以小组为单位，以书面形式向本级人大常委会提出约见申请。约见申请包括约见的对象、约见的内容以及相关的意见建议等，意见建议应突出建设性、合理性、针对性。本级人大常委会接到人大代表的约见申请后，严格审查约见事项是否属于规定的约见情形之一，符合约见条件的，应将约见活动的具体时间、地点、参加人员，提前告知人大代表并通知被约见的有关国家机关负责人。

　  四、细化人大代表约见内容。人大常委会应规定在哪些情况下人大代表可以行使约见权，笔者认为人大代表约见事项应是涉及本行政区域内的经济建设、社会民生等重大问题，具体标准应由各级人大常委会根据本行政区域的实际情况进行界定。目前，已有地方人大常委会试行了该项制度，比如浙江省仙居县人大常委会2010年制定了《仙居县人民代表大会代表约见国家机关负责人实施办法》，其规定的约见内容主要是事关全县经济社会发展和人民群众切身利益的一些重大问题以及人民群众普遍反映强烈的一些热点和难点问题等。各级人大常委会可以尝试细化人大代表约见的内容，以便更好地确定是否安排约见。

　  五、约见活动应务求实效。人大代表在约见活动前应全面了解情况，认真查证事实，充实有关约见事项方面的知识，确保约见时“问题提得有理，建议提得合理”，约见时应真实反映情况，提出自身意见建议，有关负责人必须接受人大代表的询问，针对反映的情况，要给予合理的答复，对于不能立即办理的，要承诺办理期限。约见活动由同级人大常委会派员主持，国家机关负责人应当亲自参加约见活动，有特殊情况的应向人大常委会书面说明，并委托其他主要负责人参与约见。人大常委会可视情况，可以邀请有关新闻媒体跟踪约见活动，满足公众对约见活动的知情权和监督权，增强活动实效。

　  六、监督约见事项的办理情况。提出意见和建议固然重要，但落实建议才能促进工作进步，因此，笔者认为可以尝试通过公开的方式加强约见事项办理情况的监督，各级人大常委会可以通过召开新闻发布会、发布于门户网站或官方微博等方式及时公布每次人大代表约见活动情况，使公众参与到约见活动中来，形成强大的社会监督力量，促使有关部门及时落实约见意见。在活动结束后，由被约见的国家机关负责人所在单位在规定的时间内将约见事项的办理情况报送主持约见的人大常委会和参与约见的人大代表，人大常委会应以合理合适的方式向社会公布办理情况，及时回应社会关切。人大代表对办理结果有意见的，经人大常委会审议，理由正当的，应责成有关单位重新办理，并在规定时间内再次答复代表，对于不办理以及不及时办理的，依法追求相关人员的责任。

实施人大代表约见制度是人民当家做主的具体表现，它赋予了人民更多的自主权，拓宽了人民参政议政渠道，使民意反映到“一府两院”工作决策中去，推进了我国民主法治建设。笔者认为，应从法律层面强化人民主体地位，大力营造有利于社会监督和人民监督的政治文化环境，让人大代表敢于约见、敢于监督，进一步使人大代表约见成为常态化、规范化。    

（作者：云浮中院：董振南）