流动未成年人受教育权益保护

（节选） 

引言

在我国，以农民工为主体的人口流动现象将长期存在，而流动未成年人的权利保护也日益严峻。受教育权是公民的基本权利，任何人都应该享有并受到平等的接受教育的权利，知识改变命运，流动未成年人受教育权益的保障问题在流动未成年人的权利保护问题中尤为严重。

流动未成年人的父母从农村来到城市打工，从事的一般都是收入较低的职业，大部分无力支付高昂的赞助费，即使有能力缴纳，但学位问题又挡在面前。农民工为社会添砖盖瓦的同时，做为弱势群体得到的却是极少的关注和帮助，政府的扶助、社会投入在流动未成年人身上的关注及帮助寥寥无几，绝大部分的流动未成年人进入了简易学校即农民工子弟学校学习，农民工子弟学校得到的财政支持远远少于公立学校，教师素质普遍较低，学校校舍及设备也都简陋，与同样处于城市的公办学校有着天壤之别，学校夹缝求生，无力支持。这极大的限制了流动未成年人的受教育权的权益。

改革开放以来，我国的教育法律法规虽然不断完善，但是涉及流动未成年人受教育权益保障相关方面的法律法规少之又少，1998年发布了《流动未成年人少年就学暂行办法》，但是对流动未成年人的就学问题的解决并没有起太大的作用，至今也只有这个暂行办法，根本无法使流动未成年人的受教育权得到保障。目前的户籍制度改革如火如荼，但是是否能破除城乡二元体制，实现流动未成年人受教育权的平等，我们只能拭目以待。

我国流动未成年人受教育权益保障的现状分析

在我国流动人口规模不断扩大，家庭化流动趋势越来越明显，流动未成年人数量也在不断的增加。根据“第五次全国人口普查”以及《2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报》显示，全国流动未成年人人数正在逐年增长。如此庞大的人群，他们的教育状况不仅关系到他们自身的发展，也关系到国家未来的发展和社会安定。

2．1我国流动未成年人受教育权益保障的有益实践

2002年8月，教育部在杭州召开全国流动人口子女教育工作经验交流会，提出了以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主的“两为主”方针，以使绝大多数流动人口子女就学能够“进得来、读得起、学得好”。2003年10月，国务院办公厅转发了教育部等部门颁发的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，规定流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办学校为就学主体，这赋予了“两为主”方针政策权威的效力。2010年10月29日，北京朝阳区委书记陈刚在CBD商务节上谈到该区“十二五”规划时表示，该区的流动未成年人将享“同城待遇”。 浙江省政府在2010年4月发布的《贯彻国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展指导意见的实施意见》中指出，浙江将逐步实现流动人口子女教育等“同城同权”。

我国逐步完善的义务教育体制，国家在政策上给予了最大的保护，对教育的投入亦每年增加，这对学龄儿童的受教育问题具有极大的帮助及促进作用。

2．2我国流动未成年人受教育权益保障存在的问题

对于我国流动未成年人受教育权益保障问题，许多学者已经提出了许多的研究和建议，某些地方政府也对该地区的教育问题做出许多有利政策和不断完善教育制度，但是就整个中国来看，问题并没有得到最根本的解决，还无法完全保障流动未成年人的教育权。随着人口流动人数的极大增长，我国的流动未成年人的受教育权问题更是燃眉之急，这将是一个长期而艰巨的任务。

2．2．1户籍制度与公立学校制度的缺陷

1958年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例的颁布与实施标志着我国城乡二元对立户籍制度的最终确立。它最终的目的是为了限制农村人口大量向城市转移，将农民栓在有限的土地上，以农业为基础，保障工业和城市的发展。由此，这种户籍制度催生了教育制度、劳动就业制度以及福利制度等，最终也导致了公民户籍的不同，享受着不同的待遇，最后导致城乡差别的越来越大。

流动未成年人的户籍问题限制了他们与城市儿童享受同等受教育的权利，流动未成年人没有当地的户籍，进入公办或国有民办学校要获得学位接受教育，要缴纳高昂的赞助费或择校费，公立学校有限的学位不是为公民平等的享有，而是当地公民的特权，流动未成年人的父母从农村来到城市打工，也致使许多流动未成年人成为城市游民，无校可去，无学可上，在社会上游荡，最终产生更多的社会不稳定因素。解决流动未成年人的受教育问题，不止是保障了未成年人的合法权益，更是为社会的稳定、社会的有序发展、社会的可持续性提供最有力的保障，国家的国富民强最终体现就在于人民的受教育权利保障上。

2．2．2财政的支持不足

许多流动未成年人没有能够去公立学校读书，于是私立学校（非贵族学校）成为了许多流动未成年人的选择，这种学校教师素质普遍较低，责任心较低，学校校舍及设备简陋，无法达到教育设施最基本的教学目的。在财政有限的教育投入的情况下，公立学校得到政府的财政支持占了几乎全部，而私立学校要得到政府的财政支持难上加难。在这种支持不足，私立学校艰难求生的情况下，私立学校只能不断降低办学标准，尽量缩减各项开支，最终导致学校基本硬件设施质量跟不上，教师的学历水平、教学能力较低，教师队伍流失严重等情况，并导致流动未成年人心理发展及人身安全、教学质量等问题的出现，最后私立学校无法继续维持办学，流动未成年人也将失去了学习的机会，这势必造成义务教育阶段的中小学学校不断缩减，最终使得原本就紧张的学位更加紧张，最后恶性循环。

2．2．3教育法律法规体系不完善

改革开放以来，我国的教育法律法规虽然不断完善，但是涉及流动未成年人受教育权益保障相关方面的法律法规少之又少，即使有对流动未成年人的就学问题的解决也并没有起太大的作用。《中华人民共和国义务教育法》明确规定了我国实行九年制义务教育，其中第四条规定：“国家、社会、学校、家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”义务教育本应由国家承担主要责任，为适龄儿童提供完全免费的教育，但一直到2006年才开始在西部地区和部分中部地区实施免除农村义务教育阶段学杂费的重要政策，但是流动未成年人在流入地是否免费并没有明确。我国《流动未成年人少年就学暂行办法》第三条规定：“流动未成年人少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育；常住户籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教育。”这个规定本身的意思是让流入地政府和流出地政府共同承担流动未成年人的教育责任。但是，流入地政府一直将流动未成年人就学问题扔给流出地政府，没有积极面对流动未成年人教育问题，最终流动未成年人在流入地教育的问题依然没能解决。而这个暂行办法至今仍然只是个办法，并没有继续完善并出台法律。

我国的现有教育法律法规体系尚不完善，对于国家、社会的责任规定不够明细，各级教育领导机关和政府在职责上不够清晰，流动未成年人受教育权被侵犯的程序法保护也有待进一步完善。

2．2．4扶助政策缺失

由于法律的滞后性和迟延性，在法律上，至今没有能够完全保障流动未成年人的受教育权的法律。而国家政策作为政府有力、快速的调控手段，应该在流动未成年人受教育权保障问题出现时及时应对解决，但是由于我国实行由地方负责义务教育的教育成本分摊体制，各地政府都只管自身的教育发展问题，对于流动未成年人不但没有帮助，甚至以流动未成年人高额的赞助费来填补财政支出漏洞[1]。这种情况下国家的扶助政策本应该积极推行，以帮助流动未成年人，但是至今都没有有效解决问题的法律或政策的颁布施行。

4．对我国流动未成年人受教育权益保障制度完善的思考

4．1完善的意义

解决流动未成年人受教育问题是完成全民教育的重要组成部分，是实现免费义务教育的重要前提，《世界全民教育宣言》明确指出，每个人都应有获得受教育的机会，教育法第九条亦规定中国公民平等享有受教育机会，流动未成年人作为我国未来的花朵，同样应当与其他儿童一样享受平等教育的权利。同时，随着我国对人权的日益重视，教育权作为基本人权之一，解决流动未成年人的受教育权益问题是尊重儿童基本权利的重要体现，解决流动未成年人受教育权益保障问题也是普及九年义务教育的需要，是国家不断完善文化教育体制，提升国家教育力量的需要。随着国家政策的改变，免费的义务教育将更有利于完成我国的九年义务教育的普及，流动未成年人同样的享受免费义务教育是普及义务教育的重中之重。

4．2完善的具体措施

4．2．1户籍制度和公立学校的改革

当年的户籍制度只是权宜之计，随着时代的发展，经济的进步，生产力的提高，户籍制度已经不符合时代的变迁，并使得城乡的差距越来越大，不利于人民的团结和谐。我国的户籍制度也极大的限制了流动未成年人的受教育权益的实现，为此，我们应当改革现有的户籍管理模式，建立一体化的户籍管理新体制，并且尽快制定《户籍法》，实现城乡户籍的真正统一，打破户籍管理二元结构，建立城乡统一的户口登记管理制度是实现统筹城乡发展的必然之路[2]，不止有利于流动未成年人就学问题，更有利于我国经济、社会的全面发展，构建和谐社会。公立学校受户籍制度的影响，非当地户籍学生就学将受到多重困难，因此，当地政府应对公立学校进行改革，放宽入学条件，并通过增加学位，在满足户籍生的条件下，同时尽量满足非户籍生的就学要求，尽量挖掘公立学校的潜力，加强对公立学校的资金、人力、设备上的支持，以提高其接收流动未成年人入学的规模，使公立学校的教学资源得到充分的发挥和利用，给予流动未成年人以相同的受教育权和享受优质教育资源的机会，最后应当逐步取消对流动未成年人在入学、户口等方面的差别政策，实现城乡体制对接，最终实现流动未成年人与当地社会的融合，实现我国儿童真正的受教育权利平等，实现公办学校在解决教育问题上的主导作用[3]。

4．2．2对民办学校的财政支持

民办学校作为公立学校的补充，在对解决流动未成年人的受教育问题上有着举足轻重的地位，公立学校的学位不足、条件多、户籍问题等，流动未成年人要接受教育只能转向民办学校，流动未成年人同样作为国家未来的栋梁，他们的教育问题同样重要，民办学校的办学水平的高低决定着流动未成年人的教育质量，民办学校在缓解城市流动未成年人失学问题中也起着重要的作用，现时无法取缔也不可能取缔，因此，各地政府对待民办学校应与公办学校一视同仁，改变过去传统的以“公办学校”为中心的价值取向[4]，增加对民办学校的教育投入，加强对民办学校的管理，提高办学要求，要鼓励民办学校办学的同时也应监督其办学，并且应积极制定相关政策对现有民办学校进行扶持，尽最大的可能帮助其改善教学条件，督导其规范办学行为，促进其办学水平和义务教育质量的提高，对不符合规定的民办学校应勒令其整改，并对其进行整改指导和帮助，整改之后仍然不能达标的应加以取缔，让流动未成年人在良好的环境下同样的受到良好的教育。同时，流动未成年人的受教育财政投入长期以来一直没有得到足够的支持，中央相关部门对此应当加大对流动未成年人的教育投入，成立流动未成年人的专项教育资金用于转移支付，尝试包括教育券制度在内的多元方式，使教育经费能随着流动未成年人一起流动，保障流动未成年人享受其应有的教育权益[5]。

4．2．3完善教育法律法规体系

教育法律法规中关于义务教育和流动未成年人受教育问题的法律法规长期以来停滞不前，制定的《中华人民共和国义务教育法》、《流动未成年人少年就学暂行办法》也都是表面功夫，并没有真正落实，如何使制定的法律法规落实成行，制定与时俱进的法律法规是当前的重要问题。因此，应当完善与流动未成年人权益方面的相关法律，重视法律的可操作性，推进《学校法》、《学生法》的起草出台，且配套的法律法规、实施办法应及时完善颁布，并要求行政部门积极学习法律法规，做到依法行政，以法律法规为依据，依法治教。有权利就必须有救济，要使流动未成年人真正享受到教育权利，必须建立受教育权利的宪法救济方式，完善受教育权利的行政救济方式，在教育权益受到侵害时，使流动未成年人能顺利寻求司法的救济[6]。

将公民的权利义务行为、国家立法机关的教育立法行为、教育行政机关的职权行为和有权机关的教育监督行为纳入法治的轨道，将教育规范化、科学化、制度化，加强立法工作，完善教育法律法规体系，建立法律监督体制，才能切实保障流动未成年人受教育权的真正、充分的实现[7]。

4．2．4制定并落实针对流动未成年人的扶助政策

从外国对教育问题的解决上我们可以看到它们在教育方面的投入和重视，对待不同的人群，它们在比例上是有倾斜的，目前越来越倾向于弱势群体。流动未成年人作为弱势群体之一，理应受到更多的优待和帮助，在我国，虽然也有积极解决教育问题和推进教育的发展，实施和推行各种办法、政策，但目前还没有将这些真正落实到流动未成年人身上。政府在对待流动未成年人教育问题上的态度决定了流动未成年人受教育权益保障的实现，政府的帮助是最重要的，任何的解决流动未成年人受教育问题的方法，如果没有政府的支持和帮助，都成为空谈，政府对流动未成年人的扶助政策将有助于推进各种解决措施的出台和落实。我们的政府应该认识到流动未成年人受教育问题在我国教育发展上的重要性，及时制定并落实针对流动未成年人的扶助政策，帮助流动未成年人解决受教育问题，实现我国九年义务教育，为了能顺利执行，教育政策决不能仅仅勾勒模糊的政策轮廓，而是要形成实用的、具体的、明确的、具有可操作性的政策方案。

虽然我国的教育政策理念不断变迁，树立了“以人为本”的核心思想，但是还要依赖切实可行的政策体系的确立以及对相关政策的有效执行过程进行监控与评估[8]。因此，完善流动未成年人教育政策的监控、评估与问责机制，通过政策监控，约束政策执行主体的行为，落实政策执行；通过政策评估，及时搜集各种相关信息，及时反馈到决策层面，并及时对政策作出调整和完善；通过问责机制，防止政策执行主体滥用权力，有利于政策更好的落实。

结论

流动未成年人受教育问题是普及九年义务教育的难点和薄弱环节，解决流动未成年人受教育问题，依法保障流动未成年人平等接受义务教育，不仅关系到他们自身的发展和素质的提高，同时关系到城市的可持续发展以及国家的繁荣稳定，体现了教育的公平、社会的公正，有利于和谐社会的构建，全面小康的实现^[22][9]。当前流动未成年人受教育权益保障还存在诸多困难和问题，在解决流动未成年人受教育问题上，我们应当以制度为切入点，破除户籍制度，缩小城乡分化；改革义务教育管理制度，以公立学校为主，民办学校为辅；完善义务教育财政管理制度，完善财政转移支付制度；建立各种社会扶助、救助制度，制定各种扶助政策，消除教育歧视，切实解决流动未成年人受教育问题，实现教育公平。

在笔者看来，我国的流动未成年人的受教育权益保障障碍重重，要解决这个问题并非一朝一夕的事情，亦非简单易解。因此，我们必须从多方面入手，从制度、法律、社会、群众等不同的角度以不同的方法去研究解决，国内各大学者的学术研究结果都各有道理和特点，我们在综合各种观点的同时，可以进行融合创新，去其糟粕，取其精华。同时，对于国外的研究，由于每个国家的社会经济文化发展背景不一样，而且国外的教育问题与我国国情相差甚远，中国的户籍制度问题也是中国独有的，所以，我们在具体研究中国的流动未成年人受教育权问题的时候要因地制宜地找出适合我国国情的理论和方法。这些国外的理论和研究可以拿来借鉴，但不可生搬硬套，否则就有“水土不服”的危险。各种意见要得到采纳，流动未成年人受教育权益保障要得到落实，还需要国家的支持，政府的行动，不然研究得出再完美可行的方法都只是纸上谈兵。

（作者：郁南法院 尹蕾）